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圖片來源網(wǎng)絡(luò)
礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)走低，不僅影響到與礦相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，而且，曾經(jīng)因礦產(chǎn)資源而興起的眾多資源型城市也面臨著生存的壓力。
眾多資源型城市作為我國老工業(yè)的基地，雖得到國家的政策支持，但是受到地理位置偏僻、大型企業(yè)多、歷史包袱重等多種原因的制約，在轉(zhuǎn)型發(fā)展中仍面臨諸多困難和問題。
歸根結(jié)底，資源型城市在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中面臨的主要矛盾是體制機(jī)制尚未理順。因此，推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)按照全面深化改革的總體要求，通過改革體制、機(jī)制理順深層次利益關(guān)系，激發(fā)城市的創(chuàng)新發(fā)展、自主發(fā)展活力。同時(shí)，在發(fā)展過程中也應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好資源配置、民生問題、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等之間的關(guān)系。
遼寧省撫順市是一個(gè)有著百年煤炭開采歷史的資源型城市，近年來，在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，該市走出了一條頗具特點(diǎn)的道路，其它資源型城市可資借鑒。
這是個(gè)因煤而興，曾被譽(yù)為中國“煤都”，為共和國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)同時(shí)也付出巨大犧牲的城市；
這是個(gè)因煤而困，高度依賴的煤炭資源日漸枯竭，地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型緩慢的城市；
這是個(gè)因勢而為，正抓住新一輪振興東北戰(zhàn)略機(jī)遇，爭創(chuàng)資源型城市可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)和為資源型城市轉(zhuǎn)型提供示范的城市。
這個(gè)城市就是撫順，一個(gè)有著一百多年煤炭開采歷史，國家老工業(yè)基地和煤炭資源枯竭雙重因素疊加的城市。
百年“煤都”正蛻變
2009年3月，撫順被國務(wù)院確定為第二批資源枯竭城市；2013年，又被確定為資源衰退型轉(zhuǎn)型城市。這兩個(gè)國家級(jí)“名號(hào)”，對撫順來說，既是“福音”又是危機(jī)，既是壓力又是動(dòng)力。
先有礦后有城，因煤而建、因煤而興，而又因煤而困。撫順跟其他礦業(yè)城市一樣，從建城之日起就注定了其未來的多舛命運(yùn)。而煤在城下、城在煤上、礦城合一的“先天性不足”，又使撫順始終無法擺脫“資源魔咒”的折磨。
一百多年持續(xù)的超強(qiáng)度煤炭開發(fā)，讓撫順這座城市滿目瘡痍、傷痕累累，地表在塌陷，房屋和基礎(chǔ)設(shè)施在毀壞，連片的棚戶區(qū)因塌陷而不得不停產(chǎn)的企業(yè)不斷出現(xiàn)。

更重要的是，在全國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的大環(huán)境下，“以煤為主”的撫順經(jīng)濟(jì)隨著煤炭經(jīng)濟(jì)的整體下滑而出現(xiàn)斷崖。2014年，采掘業(yè)（以煤炭開采為主）占撫順經(jīng)濟(jì)總量的比重已經(jīng)降到了前所未有的最低點(diǎn)3.2%。
“主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，緊緊抓住資源枯竭城市轉(zhuǎn)型和新一輪振興東北戰(zhàn)略機(jī)遇，全力以赴促轉(zhuǎn)型、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、保發(fā)展、惠民生，為資源枯竭城市轉(zhuǎn)型趟出一條新路，提供好的示范！”撫順市委、市政府拿出壯士斷腕的勇氣和智慧，向資源枯竭宣戰(zhàn)，向轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)軍。
成也煤炭，敗也煤炭。撫順之所以淪落到現(xiàn)在的困難境地，關(guān)鍵就在于“一煤獨(dú)大”，患上了煤炭依賴綜合癥。如果繼續(xù)依賴煤炭，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，只能是死路一條，必須尋找和培育新的經(jīng)濟(jì)增長。撫順市委、市政府充分認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)。
他們從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展入手，加大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，不斷培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，以增量調(diào)結(jié)構(gòu)，以創(chuàng)新促升級(jí)。在工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)方面，全市開工億元以上重點(diǎn)項(xiàng)目195個(gè)，完成投資350億元，研發(fā)投入增長21%，新增國家級(jí)高新技術(shù)企業(yè)9家，完成高新技術(shù)產(chǎn)品增加值208億元、增長10%。全市重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群實(shí)現(xiàn)銷售收入1910億元、增長16.7%，隆基電磁等4戶企業(yè)分別引進(jìn)海外先進(jìn)技術(shù)，新鋼鐵、紅透山銅礦等企業(yè)信息化和工業(yè)化融合工作走在全省前列。
同時(shí)，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，以電子商務(wù)為代表的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)取得了新進(jìn)展。沈撫新城電子商務(wù)中心正式啟動(dòng)，引進(jìn)企業(yè)50余家，“智慧電商谷”文化電商產(chǎn)業(yè)園、同城物聯(lián)大廈、東北網(wǎng)貿(mào)港相繼建成，全市電力商務(wù)交易額增長40%。新?lián)嶂醒肷虅?wù)區(qū)主營業(yè)務(wù)收入進(jìn)入全省10強(qiáng)，新賓滿族文化旅游休閑集聚區(qū)晉升為省級(jí)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)。
撫順市還大力推進(jìn)產(chǎn)城一體協(xié)調(diào)發(fā)展。沈撫新城產(chǎn)業(yè)區(qū)開工項(xiàng)目180個(gè)，完成投資328億元，新增產(chǎn)值超億元工業(yè)企業(yè)30家，成為了國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地；太平洋工業(yè)城累計(jì)進(jìn)駐企業(yè)80家，一批項(xiàng)目已具備生產(chǎn)條件；石化新城化工及精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)基地進(jìn)駐企業(yè)突破100家、建成投產(chǎn)62家，引進(jìn)世界500強(qiáng)霍尼韋爾催化劑、營口港物流等超億元項(xiàng)目9個(gè)。
與此同時(shí)，該市積極爭創(chuàng)資源型城市可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。他們編制了《撫順市建設(shè)國家資源型城市可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)頂層設(shè)計(jì)及系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃》和“國家資源型城市轉(zhuǎn)型暨可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”專項(xiàng)課題。目前，示范區(qū)起步區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃、采沉影響區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃已經(jīng)完成，示范區(qū)起步區(qū)1.5平方千米范圍內(nèi)的用地及建筑權(quán)屬普查工作已完成。同時(shí)，初步形成了項(xiàng)目用地拆遷補(bǔ)償方案。示范區(qū)內(nèi)生態(tài)運(yùn)動(dòng)廊道、規(guī)劃展示館、“東北記憶”工業(yè)文明主體廣場、中國北方越野車運(yùn)動(dòng)公園4個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃已完成。其中，生態(tài)運(yùn)動(dòng)廊道項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)已完成。
該市把地質(zhì)災(zāi)害治理作為重中之重，擬報(bào)國務(wù)院的《關(guān)于加快解決遼寧省撫順市礦山地質(zhì)災(zāi)害綜合治理有關(guān)問題的報(bào)告》及《撫順市礦山地質(zhì)災(zāi)害綜合治理方案》已經(jīng)報(bào)送國土資源部，地質(zhì)災(zāi)害治理專項(xiàng)申報(bào)工作正在推進(jìn)中。截至目前，國家已累計(jì)支持該市地質(zhì)災(zāi)害治理資金6.2億元，開展了西露天礦南北幫滑坡監(jiān)測和采沉區(qū)地面沉陷監(jiān)測工作，搬遷采沉區(qū)居民4700多戶，對采沉區(qū)部分道路進(jìn)行了恢復(fù)改造，對海新河進(jìn)行了整治。
“2014年，我市地區(qū)生產(chǎn)總值1276.6億元、同比增長5.8%，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值2776.7億元、同比增長3%，公共財(cái)政預(yù)算收入134.2億元、同比增長0.03%，萬元生產(chǎn)總值能耗同比下降2.64%，化學(xué)需氧量排放量同比下降3.17%，二氧化硫排放量同比下降3.09%?！睋犴樖邪l(fā)改委一位官員在接受中國礦業(yè)報(bào)記者采訪時(shí)表示，撫順市這兩年在轉(zhuǎn)型方面取得了長遠(yuǎn)發(fā)展，在國家相關(guān)部門組織的以經(jīng)濟(jì)、民生、生態(tài)等為主要指標(biāo)，對全國67個(gè)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型績效考核中，位居第11位。
負(fù)重轉(zhuǎn)型困難多
撫順作為國家老工業(yè)基地和煤炭資源枯竭雙重因素疊加的城市，雖然在國家的大力支持下轉(zhuǎn)型發(fā)展取得了明顯成效，但因區(qū)域偏僻、大型企業(yè)多、歷史包袱重等多種原因的制約，在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中還面臨諸多困難和問題。
當(dāng)前困擾撫順最突出的問題是經(jīng)濟(jì)總量不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理。2014年，撫順市地區(qū)生產(chǎn)總值1378億元，這樣的經(jīng)濟(jì)總量要承載一個(gè)總?cè)丝?30萬人、城市人口140萬元的地區(qū)稍顯不足。而受經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行的影響，加之老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，地方財(cái)政增長十分有限。2014年全市公共財(cái)政預(yù)算收入134.2億元，同比僅增長0.03%，為分稅制以來財(cái)政收入增幅的最低點(diǎn)。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的弊端也愈加突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，三次產(chǎn)業(yè)比重為7.0∶59.3∶33.7，工業(yè)內(nèi)部石化、冶金、裝備制造業(yè)分別占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的28.8%、20.4%和22.%。
“作為老工業(yè)基地，第二產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重一直較高，雖然這說明工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，但是由于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，在一定程度上弱化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力?！睋犴樖邪l(fā)改委一位官員表示。
而與捉襟見肘的財(cái)政收入形成鮮明對比的是，養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口巨大，這成為了影響撫順市社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。作為老工業(yè)基地的撫順，歷史上形成了國有企業(yè)集中、離退休人員多等問題，養(yǎng)老保險(xiǎn)收支矛盾突出。2013年企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入52.6億元，總支出卻高達(dá)72.3億元，收支相抵后當(dāng)年缺口19.7億元。加上2012年及以前的累計(jì)缺口57.1億元，累計(jì)資金缺口76.8億元。到2014年，預(yù)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金累計(jì)缺口將會(huì)達(dá)到107.8億元，這對一個(gè)全年公共財(cái)政預(yù)算收入才134.2億元的撫順來說，顯然不堪重負(fù)。
而國有老企業(yè)改革歷史遺留的問題也很突出。截至2013年底，撫順市共完成國企改制653戶，占因改制企業(yè)的86.3%。由于老工業(yè)基地歷史包袱重、企業(yè)改制資產(chǎn)不足以安置職工等因素影響，目前仍有一些問題和矛盾難以破解。
“當(dāng)前改制國企普遍存在的問題是破產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)籌外預(yù)留費(fèi)用嚴(yán)重不足，政策性破產(chǎn)企業(yè)社會(huì)職能移交未到位、后續(xù)資金缺口較大，廠辦大集體遺留問題較多等?！睋犴樖邪l(fā)改委上述官員介紹，據(jù)對57戶破產(chǎn)企業(yè)調(diào)查，按照生命余年測算，統(tǒng)籌外費(fèi)用需要4.5億元，缺口2.3億元。廠辦大集體513戶，職工總數(shù)193891人，絕大多數(shù)企業(yè)處于無資產(chǎn)、無生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、無主辦國有企業(yè)的“三無”狀態(tài)，企業(yè)賬面資產(chǎn)6.96億元，資產(chǎn)負(fù)債率659%，實(shí)際資產(chǎn)可變現(xiàn)不足5%。
撫順市基礎(chǔ)設(shè)施維修和地質(zhì)災(zāi)害治理資金同樣也面臨嚴(yán)重不足問題。據(jù)了解，撫順市因采煤塌陷導(dǎo)致地表變形，道路受損，道路、橋梁完好率較低，煤氣、自來水、排水等地下管網(wǎng)超期服役和漏失嚴(yán)重，路燈電纜老化，而目前依據(jù)撫順的財(cái)力狀況根本無法彌補(bǔ)如此龐大的資金缺口。至于開采煤炭所引發(fā)的地面沉陷、地裂縫、崩塌、滑坡、礦震等地質(zhì)災(zāi)害，導(dǎo)致的土地占?jí)骸⒏貧p、地貌景觀破壞、地表水污染、空氣污染等地質(zhì)環(huán)境問題也十分突出，治理任務(wù)艱巨。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，撫順礦山地質(zhì)災(zāi)害涉及城區(qū)面積57.8平方千米，占城市建成區(qū)面積的42.5%，直接影響450多家企事業(yè)單位和10余萬人的生產(chǎn)生活問題。
以制度創(chuàng)新謀突破
資源型城市在轉(zhuǎn)型發(fā)展中面臨的主要矛盾，歸根結(jié)底是體制機(jī)制尚未理順造成的。推動(dòng)資源型城市可持續(xù)發(fā)展，必須按照全面深化改革的總體要求，通過體制機(jī)制改革著力理順深層次利益關(guān)系，通過綜合性的制度創(chuàng)新激發(fā)資源型城市的自主發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在活力，努力培育支撐可持續(xù)發(fā)展的核心能力。2015年5月，國務(wù)院發(fā)展研究中心《撫順建設(shè)資源型城市可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)研究》課題組認(rèn)為。
“從根本上看，資源型城市可持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)在市場經(jīng)濟(jì)條件下擺脫對單一自然資源依賴，實(shí)現(xiàn)從單一的工業(yè)城市向綜合性現(xiàn)代城市、從生產(chǎn)主導(dǎo)型城市向消費(fèi)主導(dǎo)型城市、從城市二元結(jié)構(gòu)向包容性城市的根本轉(zhuǎn)變?！痹撜n題組認(rèn)為，在這一過程中，必須要具備依靠市場優(yōu)化資源配置的能力、公共服務(wù)和保障民生的能力、生態(tài)環(huán)境治理的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行能力這三個(gè)方面的核心能力來協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。
要推動(dòng)資源型城市形成可持續(xù)發(fā)展的核心能力，必須協(xié)調(diào)推進(jìn)財(cái)稅、土地、金融、產(chǎn)業(yè)、資源、環(huán)境等一系列的體制機(jī)制改革創(chuàng)新。該課題組提出的設(shè)立轉(zhuǎn)型創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)、統(tǒng)籌推進(jìn)資源型城市綜合性制度創(chuàng)新得到了撫順市委、市政府的認(rèn)同。
“撫順經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的諸多困難和問題，歸根結(jié)底是體制機(jī)制問題。”撫順市發(fā)改委一位官員告訴中國礦業(yè)報(bào)記者，目前，撫順市已編制了《撫順市建設(shè)國家資源型城市可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)頂層設(shè)計(jì)及系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃》和“國家資源型城市轉(zhuǎn)型暨可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”專項(xiàng)課題，同時(shí)還編制了《遼寧（撫順）資源型城市可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)總體方案（2015-2020）》，并上報(bào)省直屬有關(guān)部門。此外，該市還懇請國家相關(guān)部門和省直部門盡快批準(zhǔn)將撫順市列為資源枯竭城市可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，探索資源型城市可持續(xù)發(fā)展新途徑。
而撫順采煤引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害綜合治理，以及受地質(zhì)災(zāi)害影響而需搬遷改造的任務(wù)十分繁重。撫順市建議將其列為全國采煤塌陷區(qū)綜合治理示范區(qū)，在搬遷用地指標(biāo)、項(xiàng)目核準(zhǔn)等方面給予必要的政策和資金支持。
“從長遠(yuǎn)看，撫順市的這些問題僅靠資金支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。但就眼下在制度創(chuàng)新還未突破之時(shí)，必要的資金支持還是離不了的。”撫順市發(fā)改委一位官員對中國礦業(yè)報(bào)記者說，撫順市2008年被國家確定為第二批資源枯竭型城市，中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付給予了4年的政策支持。2012年國家發(fā)改委通過轉(zhuǎn)型績效考核，決定延長支持5年，到2016年結(jié)束。7年來，國家共下達(dá)資源枯竭城市支持資金30.61億元，其中財(cái)力轉(zhuǎn)移支付資金29.83億元，接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專項(xiàng)資金0.78億元。資金重點(diǎn)用于社會(huì)保障及民生、保障性安居工程和城市公共基礎(chǔ)設(shè)施維修維護(hù)等方面，促進(jìn)了撫順城市轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。
“但由于資源枯竭帶來的錯(cuò)綜復(fù)雜問題是長期歷史遺留下來的，很難在短期內(nèi)消化?！痹摴賳T建議，國家繼續(xù)延長對資源枯竭城市的原有支持政策，繼續(xù)延長對資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付政策的執(zhí)行期限至2020年，確保資源枯竭城市的民生需求和社會(huì)穩(wěn)定。

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